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市場監(jiān)管規(guī)劃

2017-06-02 19:27閱讀：

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貫穿競爭政策理念的第一部市場監(jiān)管規(guī)劃

    近日，國務(wù)院公布了《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），緊緊圍繞全面建成小康社會和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，明確了政府在市場監(jiān)管方面的指導(dǎo)思想、基本原則、監(jiān)管目標(biāo)和重點任務(wù)，為我國市場監(jiān)管構(gòu)建了完整的制度體系。
   其最引人矚目之處就是整體貫穿了競爭政策的理念，在充分肯定競爭政策在“規(guī)范市場秩序、維護公平競爭、鼓勵市場創(chuàng)新、推動體制改革、提升市場效率和社會效益方面的重要作用”的基礎(chǔ)上，強調(diào)要“發(fā)揮競爭政策的基礎(chǔ)性作用，把競爭政策貫穿到經(jīng)濟發(fā)展的全過程，推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制完善”。相信《規(guī)劃》的實施，必將加快競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立進程，對我國市場經(jīng)濟體制的完善產(chǎn)生深遠影響。
    一、競爭政策對國家體制轉(zhuǎn)型具有重要意義
    根據(jù)國際社會共識，競爭政策就是為確保一個競爭性市場體系的維持和發(fā)展所采取的各種公共措施?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,競爭政策的實施和調(diào)整，通常會使一國的基本經(jīng)濟體制和格局發(fā)生重大變化。作為維護市場競爭的基礎(chǔ)性政策，競爭政策覆蓋經(jīng)濟社會的各個方面，是國家經(jīng)濟發(fā)展整體戰(zhàn)略的價值基礎(chǔ)。
    在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，實施競爭政策的意義集中體現(xiàn)在保護競爭、鼓勵創(chuàng)新、促進市場效率的持續(xù)提高，并通過開放市場、確保資源流動、增加消費者選擇、倡導(dǎo)公平競爭、約束政府行為等眾多政策制度，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)。20世紀(jì)90年代以來，很多發(fā)展中國家陸續(xù)引入競爭立法與競爭政策，就在于競爭政策對其經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展具有重要的支撐作用。我國經(jīng)濟體制改革的過程實際上也是催生競爭政策的過程。在這三十多年來的經(jīng)濟體制改革歷程中，要素市場不斷開放，準(zhǔn)入制度日漸完善，壟斷行業(yè)引入競爭，國有經(jīng)濟改革推進，一系列對外開放、產(chǎn)權(quán)改革、放松管制以及鼓勵民營經(jīng)濟健康發(fā)展的政策逐步發(fā)展成熟，不斷完善，表明我國競爭政策的體系正逐漸走向成熟。以市場運行規(guī)則為主旨的市場法律制度的實施，更是將我國競爭政策發(fā)展的成果推向制度化，對鞏固和完善市場經(jīng)濟體制發(fā)揮著重要的作用。
    競爭政策以保障和促進市場機制不受干預(yù)的運轉(zhuǎn)為目標(biāo)，因此，它既反對市場中的企業(yè)濫用市場優(yōu)勢限制和排除競爭，又反對政府權(quán)力對市場運行過程的不恰當(dāng)干預(yù)。可見，競爭政策對于厘清政府與市場的邊界、促進市場開放和鼓勵更具活力的競爭具有重要意義，而這兩大目標(biāo)的實現(xiàn)，必然帶來資源分配上的公平與效率的兼顧，這與我國體制轉(zhuǎn)型中主要矛盾的克服高度契合。2007年頒布的《反壟斷法》第一次提出了“競爭政策”的概念，通過一些具體的規(guī)則對排除限制競爭的行為加以規(guī)制，這是競爭政策的最核心部分。正是通過對競爭機制的優(yōu)勢進行發(fā)揚，對其缺陷予以匡正，競爭法達到了讓競爭機制充分發(fā)揮有效配置資源的作用。
    但是，各國實踐表明，僅僅發(fā)揮競爭法的“事后調(diào)節(jié)”功能無法達到全面保護競爭機制，促進市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的最終目的。除了剛性的競爭法之外，還要運用多種政策手段或工具才能實現(xiàn)市場機制的有效運行。對競爭問題的判斷永遠不是純法律問題，包括了政府用于決定和影響市場競爭條件的各種政策措施和工具等，應(yīng)當(dāng)運用多種政策促進和維護一個競爭性的市場，把更多的經(jīng)濟政策納入到競爭政策的價值體系當(dāng)中，讓具有其他目標(biāo)的經(jīng)濟和社會政策都盡可能地被“市場競爭秩序”目標(biāo)所自然地吸納?！兑?guī)劃》所涵蓋的內(nèi)容及其完整的體系，顯示出與傳統(tǒng)市場監(jiān)管的根本區(qū)別。顯然，這是一項全面維護市場機制的全新的政府規(guī)劃。
    二、競爭政策應(yīng)當(dāng)成為我國基礎(chǔ)性經(jīng)濟政策
    競爭政策的核心目標(biāo)是通過保護和促進市場競爭，確保競爭機制在相關(guān)市場發(fā)揮作用，從而提高生產(chǎn)效率和資源配置效率，增進消費者福利。一個國家如果缺少目標(biāo)明確、體系完整的競爭政策，市場競爭過程很有可能會受到來自市場主體或政府部門的影響和阻礙。競爭政策就是以國家的持續(xù)發(fā)展和長遠目標(biāo)的追求為底線，不受局部和短期利益的影響而改變，這就是將競爭政策定位于市場經(jīng)濟基礎(chǔ)性政策的根本原因。
    當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略時期，要求加快全面轉(zhuǎn)換資源配置的體制；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，需要尋求新的發(fā)展動力。中央政府提出的轉(zhuǎn)換發(fā)展動能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，就是要激發(fā)全社會的經(jīng)濟活力，合理配置市場資源，保持穩(wěn)定增長，抵御周期性經(jīng)濟下行。這是全面應(yīng)對挑戰(zhàn)的重大決策，同時也提出了經(jīng)濟政策體系的全面調(diào)整與轉(zhuǎn)換的嚴(yán)肅命題。
    隨著一系列宏觀決策的制定，如《中共中央和國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出的“強化競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策對創(chuàng)新的引導(dǎo)”,在《加快價格機制改革的若干意見》中明確的“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”，在《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中對政府限制競爭的政策制定進行競爭審查的措施等，充分表明重視國家經(jīng)濟政策體系的轉(zhuǎn)變與重構(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)前的緊迫任務(wù)。確立競爭政策在宏觀經(jīng)濟政策中的基礎(chǔ)性地位，突出競爭政策在促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定中的基礎(chǔ)性作用，目前已經(jīng)到了實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的檔口。競爭政策的理念必須貫穿于其他經(jīng)濟政策，影響和約束其他經(jīng)濟政策的制定和實施，這將是我國全面深化改革的強大的制度保障。這次公布的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，就是“逐步確立競爭政策基礎(chǔ)性地位”的一個典型。
    競爭政策的基礎(chǔ)性地位指的是競爭的基本理念影響和指導(dǎo)其他經(jīng)濟政策的制定和實施，是“敦促其他經(jīng)濟政策改善競爭環(huán)境的經(jīng)濟政策”。競爭政策的基礎(chǔ)性政策的定位是由市場經(jīng)濟本質(zhì)特征所決定的。雖然經(jīng)濟政策大多是政府干預(yù)市場、彌補市場失靈的公共政策，但是競爭政策與其他政府干預(yù)經(jīng)濟的政策有著根本性的不同。堅持市場機制的作用，強調(diào)競爭是市場經(jīng)濟的生命，防止政府的過度干預(yù)是競爭政策的哲學(xué)基礎(chǔ)。因此，競爭政策是市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的保障。對于處于轉(zhuǎn)型時期的中國，競爭政策的實施具有重要的戰(zhàn)略意義。
    一是鞏固完善市場經(jīng)濟體制的需要。競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立，能夠推動更有效率地資源分配，這正是一國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性源泉。改革開放以來，我國GDP的年平均增幅達到了9.8%。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，不同利益主體對保護競爭的各項政策（立法）產(chǎn)生新的分歧并進行博弈。若不重視競爭政策在一國經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)性地位，很可能阻礙市場經(jīng)濟體制的最終確立，影響經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，當(dāng)務(wù)之急就是在承認(rèn)政策之間存在互相博弈合理性的同時，建立競爭政策的“基礎(chǔ)性地位”，讓競爭政策理念貫穿于其他經(jīng)濟政策，影響和約束其他經(jīng)濟政策的制定和實施?！兑?guī)劃》正是體現(xiàn)了這一指導(dǎo)思想的積極成果。
    二是矯正政策消極后果的需要。為了促成經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，我國政府一直是制度變革的堅定推動者。在催化市場經(jīng)濟發(fā)展中各項要素成熟的目標(biāo)下，政府調(diào)動了巨大的行政力量給予針對性扶持，這造就了我國經(jīng)濟高速增長的“奇跡”，但與此同時，也使“政府與市場的關(guān)系”中的行政主導(dǎo)色彩難以褪色，埋下了持續(xù)發(fā)展的不確定因素。如，在激活企業(yè)經(jīng)營決策自主權(quán)的同時，國有企業(yè)也深度參與市場競爭，以致資本定位不清晰，影響了各主體間的平等競爭。又如，在區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策盛行之下，出現(xiàn)嚴(yán)重的局部利益權(quán)力抱團現(xiàn)象，要素流通的行政禁錮阻礙了在市場化定價基礎(chǔ)上生產(chǎn)要素統(tǒng)一市場的形成。由此可見，明確競爭優(yōu)先目標(biāo)，積極推動在其他經(jīng)濟政策的制定和實施過程中充分考慮競爭政策的因素是何等必要。
    三是協(xié)調(diào)各項政策間關(guān)系的需要。我國的產(chǎn)業(yè)政策（結(jié)構(gòu)政策、組織政策、布局政策等）在發(fā)揮其扶持產(chǎn)業(yè)和局部發(fā)展的功能之外，也留下了嚴(yán)重的政策依賴、競爭機制低效甚至喪失持續(xù)發(fā)展動力的弊端。對補貼、扶持和保護政策的依賴，使企業(yè)參與競爭的意愿以及贏得競爭的能力不足以支撐產(chǎn)業(yè)的成熟和持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，在競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、外資政策等其他經(jīng)濟政策發(fā)生沖突時，通過有效的協(xié)調(diào)機制以及結(jié)構(gòu)調(diào)整來整合經(jīng)濟政策，協(xié)力推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
    三、《規(guī)劃》全面反映了競爭政策基礎(chǔ)性地位的影響
    《規(guī)劃》的制定全面體現(xiàn)了競爭政策的深刻影響，主要體現(xiàn)在四個方面。
    （一）確立科學(xué)的市場監(jiān)管理念
    《規(guī)劃》依據(jù)“把競爭政策作為制定經(jīng)濟政策的重要基礎(chǔ)”的要求，在尊重市場規(guī)則的前提下制定監(jiān)管政策，實質(zhì)上就是以有利于市場機制發(fā)揮作用的監(jiān)管理念為出發(fā)點，設(shè)定監(jiān)管目標(biāo)，運行監(jiān)管權(quán)力，創(chuàng)新監(jiān)管手段?！兑?guī)劃》確定在“十三五”期間形成“寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境”、“公平有序的市場競爭環(huán)境”、“安全放心的市場消費環(huán)境”的監(jiān)管目標(biāo)，是對“充分尊重市場，充分發(fā)揮市場的力量，實行競爭中立制度，避免對市場機制的扭曲，影響資源優(yōu)化配置”競爭政策要求的具體化。
    （二）調(diào)整市場監(jiān)管的重點
    《規(guī)劃》突出了市場監(jiān)管的核心職能，即與市場競爭機制關(guān)系最為密切的維護市場秩序的主要職責(zé)。《規(guī)劃》提出了監(jiān)管重點是關(guān)注各類市場主體受到國家法律的同等保護和同樣約束，保證他們在同樣的監(jiān)管政策下公平競爭；關(guān)注行政機關(guān)限制競爭的行為受到嚴(yán)厲約束，通過實施競爭審查制度、加強對政府限制競爭行為的監(jiān)管；重點關(guān)注壟斷行業(yè)的競爭化改革，將壟斷的范圍減少到最低程度，確保可競爭業(yè)務(wù)的公平競爭。除此之外，還重點關(guān)注經(jīng)營多樣化、網(wǎng)絡(luò)化后的消費者利益保護，確保市場開放的成果社會分享與共贏。
    （三）創(chuàng)新市場監(jiān)管手段
    《規(guī)劃》中提到了許多尊重市場規(guī)律，注重商業(yè)規(guī)則，減少人為干預(yù)的新型監(jiān)管手段，令人耳目一新。例如，“簡約監(jiān)管”、“智慧監(jiān)管”、“審慎監(jiān)管”、“互聯(lián)網(wǎng)思維”、“信息化手段”、“大數(shù)據(jù)應(yīng)用”等，令人感到監(jiān)管既貼近市場，又與市場運行保持距離。這些監(jiān)管方式的創(chuàng)新，對維護市場機制必將產(chǎn)生積極的效應(yīng)。
    （四）破題市場監(jiān)管體制改革
    簡政放權(quán)，建立統(tǒng)一、獨立、高效的市場監(jiān)管體系一直是我國政府追求的目標(biāo)，從多元監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從分散監(jiān)管向綜合性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，以提高市場監(jiān)管的效率，也始終是努力的方向。從《規(guī)劃》的具體內(nèi)容，可以看到這種努力的成果，分散的市場監(jiān)管職能在競爭政策的目標(biāo)下開始得到統(tǒng)一，這是政府各監(jiān)管機構(gòu)共同努力的成效，一定程度上展現(xiàn)了朝著現(xiàn)代化市場監(jiān)管體系目標(biāo)努力的階段性成果?！兑?guī)劃》中提出的對監(jiān)管體制和機制的創(chuàng)新設(shè)想，也為進一步實現(xiàn)部門協(xié)同、社會共治，推進統(tǒng)一執(zhí)法體制的建立創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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